面對損害國家和社會公共利益的違法情形，誰來提起公益訴訟？

2014年，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，為破解公益保護的世界性難題提供“中國方案”。2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢在包括福建在內(nèi)的13個省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點。兩年后，這項制度被寫入民事訴訟法、行政訴訟法，正式確立。

十年探索，從“摸著石頭過河”到“形成特色經(jīng)驗”，一條具有中國特色的公益司法保護路徑在福建愈發(fā)清晰。

圖源：福建檢察

近期，檢察公益訴訟制度福建實踐十周年座談會召開，立法、執(zhí)法、司法等部門代表與人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者齊聚一堂，回顧十年歷程與成效，共商在新起點上進一步發(fā)展完善檢察公益訴訟制度。

十年答卷里，有哪些故事和經(jīng)驗？屏山君為你一一解讀。

探路：喚起依法履職自覺

2015年底，清流縣發(fā)生了一樁“新鮮事”：縣檢察院首次以“公益訴訟起訴人”身份，將縣環(huán)保局告上法庭。

原來，清流縣檢察院在辦理一案件時發(fā)現(xiàn)，縣環(huán)保局未依法對涉案電子垃圾原料及焚燒現(xiàn)場進行無害化處理。在發(fā)出檢察建議督促履職無果后，縣檢察院選擇通過訴訟，推動這些危險廢物得到依法處置。

圖源：福建檢察

該案成為全國首批起訴、第二起判決的行政公益訴訟案，揭開公益訴訟的“破冰”序幕，讓公眾直觀感受到公益訴訟的“硬牙齒”。

所謂行政公益訴訟，常被俗稱為“官告官”，指針對行政機關(guān)違法行政或者不作為造成國家和社會公共利益受損，檢察機關(guān)將其訴至法院追究責任。這是我國的獨創(chuàng)性工作，世界范圍內(nèi)并無經(jīng)驗可循。作為檢察公益訴訟制度試點省份之一，福建立足實際，先行探索。

制定試點工作實施方案，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，為基層實踐提供“路線圖”；

選取福州、泉州、三明、南平、龍巖先行試點，兼顧沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)與山區(qū)生態(tài)保護重點區(qū)，讓經(jīng)驗更具普適性；

立足生態(tài)省優(yōu)勢，從生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域優(yōu)先發(fā)力，逐步拓展到4個法定試點領(lǐng)域……

“摸著石頭過河”，依法監(jiān)督的路徑逐漸明晰——

既要軟約束，也要硬監(jiān)督。福建檢察機關(guān)在實踐中形成共識：行政公益訴訟的核心，是要增強行政機關(guān)依法履職的自覺。于是，發(fā)現(xiàn)問題先行運用磋商、檢察建議、圓桌會議等方式，推動行政機關(guān)主動整改；對協(xié)商無果、存在分歧或阻力較大的情形，果斷啟動訴訟程序，以司法裁判倒逼履職。

不少檢察官坦言，過去，檢察建議能否有效落實“沒準”，而“剛?cè)岵?rdquo;的模式有效推動了行政機關(guān)履職糾錯，破解責任不實、執(zhí)法不嚴等難題。十年來，全省檢察機關(guān)立案辦理的公益訴訟案件中，行政公益訴訟占比超八成，且行政公益訴訟檢察建議回復(fù)整改率高達99.59%。

百年古橋“星安橋”曾出現(xiàn)“樹抱橋、樹壓橋”的危機（如圖）。經(jīng)公益訴訟，古橋重現(xiàn)生機，侵入橋體的榕樹已被移除。圖源：平安福州

既尋求個案突破，也注重制度總結(jié)。全國第一例國有資產(chǎn)流失公益訴訟案、第一例生效判決的國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域行政公益訴訟案……十年間，我省檢察公益訴訟實踐創(chuàng)下多個“全國首例”，32件案例入選最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例和典型案例。

從個案突破、經(jīng)驗總結(jié)再到制度固化，我省在全國率先探索建立圓桌會議、一體化辦案等多項機制并被推廣，為發(fā)展完善檢察公益訴訟制度貢獻了“福建經(jīng)驗”。

長效：以全鏈條閉環(huán)實現(xiàn)源頭治理

公益訴訟不能簡單“一督了之”，最終目的還是實現(xiàn)源頭治理。

2年前，石獅市一起非法盜采砂石案件的處理，頗具代表性。

當時，石獅市檢察院發(fā)現(xiàn)當?shù)囟嗵幐氐纳巴帘槐I挖，立即向相關(guān)主管部門發(fā)出行政公益訴訟檢察建議。這份檢察建議，不僅推動相關(guān)主管部門立即對被盜挖的耕地采取保護措施，還從中發(fā)現(xiàn)一起非法盜采小黃砂出售牟利的刑事大案。石獅市檢察院對30人提起公訴追究刑事責任，并提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請判令被告連帶賠償生態(tài)損害修復(fù)費用共計126.8萬元。

判決生效后，石獅市檢察院還針對案件中暴露的監(jiān)管問題，發(fā)出檢察建議，推動市政府進一步健全完善打擊非法采礦長效機制，力求從源頭遏制類似問題。

生態(tài)系統(tǒng)具有脆弱性，一旦遭到破壞，很難在短時間內(nèi)恢復(fù)原貌。從專業(yè)化法律監(jiān)督精準打擊違法行為，到恢復(fù)性司法推動受損公益得到實質(zhì)彌補，再到社會化綜合治理補上監(jiān)管漏洞，實現(xiàn)了懲治與預(yù)防并重，極具福建特色的“三位一體”生態(tài)檢察融合履職模式應(yīng)運而生。

這一模式，改變了以往對環(huán)境資源違法犯罪行為“一判了之”的做法，督促被告人全面充分履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)，形成“破壞-判罰-修復(fù)-監(jiān)督”的完整閉環(huán)，被寫入《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，成為保障生態(tài)文明建設(shè)的司法“利器”。

多山、多水、多綠的美麗福建，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地和實踐地。扎根于生態(tài)省建設(shè)實踐，福建檢察公益訴訟也有了鮮明的生態(tài)底色。

龍巖市檢察機關(guān)通過辦理汀江流域水環(huán)境治理公益訴訟專案，助推汀江恢復(fù)了昔日的生機靈動。圖源：福建檢察

十年間，全省檢察機關(guān)共立案辦理該領(lǐng)域案件1.1萬余件，占公益訴訟辦案總數(shù)的46.05%，向污染企業(yè)和個人共索賠生態(tài)損害賠償金約1.58億元。生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域成為福建檢察公益訴訟案件量最大、最成熟的領(lǐng)域之一。

為了“治當下”又“管長遠”，福建檢察機關(guān)在實踐中不斷嘗試、總結(jié)，形成長效保護機制。

突出系統(tǒng)治理。比如，省檢察院在全國首創(chuàng)的海洋檢察“五并”立體治理模式，通過生態(tài)公益并舉、打擊監(jiān)督并重、檢察行政并聯(lián)、海灣陸岸并治、法治綜治并施，讓海洋生態(tài)保護有了系統(tǒng)解法。

注重修復(fù)成效。以“補植復(fù)綠”為切入點，探索開展增殖放流、退茶還林等符合生態(tài)損害特點的修復(fù)實踐，共適用該機制辦案1465件。不斷探索運用“綠碳”“藍碳”開展替代性修復(fù)，讓“破壞者”變“修復(fù)者”，共認購碳匯金額約947.5萬元。

協(xié)同：擴大公益保護“朋友圈”

公益保護的難，往往難在“說不清誰來管”。一旦涉及職責交叉、模糊或者空白地帶，單靠一方發(fā)力，難破困局。

2017年，長樂區(qū)檢察院就碰到過這樣的“硬骨頭”：一座兩米多高、占地3畝的露天垃圾山，讓當?shù)卮迕耦^疼不已。區(qū)檢察院依法向鎮(zhèn)政府發(fā)出限期清理垃圾的檢察建議?？煽此迫菀捉鉀Q的垃圾處理問題，細究起來卻沒那么簡單——原來，因農(nóng)村生活垃圾管理職責不清，出現(xiàn)了“多頭治理”僵局。

問題如何解？區(qū)檢察院牽頭多個相關(guān)部門以及人大代表、政協(xié)委員、村民代表召開“圓桌會議”，共同商討對策，不到20天就將違法堆放已久的4000多噸垃圾清理干凈。

這項全國首創(chuàng)的公益訴訟圓桌會議機制，把該管的、能管的都拉到一張桌子上，讓責任“浮出水面”，讓辦法“落地生根”。

公益訴訟從來不是“對著干”，而是“一起辦”。從“圓桌會議”打開口子，福建檢察公益訴訟協(xié)同網(wǎng)絡(luò)越織越密，讓共護公益、共促治理融入日常：

從構(gòu)建“林長+檢察長”“河長+檢察長”協(xié)作機制與平臺，到建立文物保護、婦女權(quán)益保障、無障礙環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域公益訴訟協(xié)作配合機制，再到閩粵贛“三省五市”交界檢察機關(guān)攜手推動公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作……

十年間，福建檢察機關(guān)與行政機關(guān)會簽協(xié)作文件300余份，并聯(lián)合社會團體等多方力量，構(gòu)建起“公益大保護”格局，實現(xiàn)行政執(zhí)法、社會保護與檢察力量深度協(xié)同，持續(xù)回應(yīng)人民群眾的新期待。

比如今年2月，省檢察院聯(lián)合省衛(wèi)健委、省殘聯(lián)，針對聽力障礙、言語障礙人士緊急情況下自主呼救需求曾長期被忽視的問題，推動我省在全國率先實現(xiàn)省、市、縣三級急救中心“120”無障礙呼救功能全覆蓋，讓無聲呼救得以“被聽見”。

聽障人士通過平臺發(fā)起文字呼救。圖源：福建檢察

座談會上，各方表示要進一步健全信息共享、線索移送、協(xié)同履職、社會支持等機制，持續(xù)擴大公益守護“朋友圈”。

十年探索，福建公益保護已然將答卷寫在綠水青山間，刻在群眾心坎上，也讓“公益司法保護的中國方案”從抽象概念變得可觸可感。

積力之所舉，則無不勝也。當前，我國正穩(wěn)步推進檢察公益訴訟專門立法工作。探索不止步，福建定能在守護公益、推進社會治理現(xiàn)代化的道路上行穩(wěn)致遠。